转变资源利用方式  推进资源型城市转型

 大同市国土资源局党组书记、局长　潘志中

    大同市是国务院公布的24个历史文化名城之一，是山西第二大城市。大同煤田的开发确立了大同作为国家能源、电力基地和中国“第一煤都”的地位，到上世纪九十年代，原煤产量达到八千多万吨，年发电量达到八十多亿千瓦时，煤炭产量、外运量、出口量均居全国第一。然而，这种单纯依靠煤炭开采、“一煤独大”的格局已经给大同的经济社会发展带来严重影响。实现经济转型已经成为这座资源型城市可持续发展的唯一正确选择。

    在实现大同经济转型的过程中，做好国土资源管理这篇大文章，推进土地、矿产资源的节约集约利用无疑具有十分重要的意义。

一、做强煤炭产业是实现城市转型的有力保证

    建国50多年来，煤炭工业为新中国经济的腾飞提供了2/3以上的一次性能源，有效地支撑了国民经济的发展。实现党的十七大提出的全面建设小康社会奋斗目标的新要求，到2020年人均国内生产总值翻两番、基本实现工业化的战略目标，预计能源至少要翻一番，煤炭消费量将达到24亿吨左右。煤炭占全国已探明能源资源总量的87.4%，是我国唯一可以依赖的基础能源，具有不可替代的作用。虽然煤炭在能源消费结构中的比例将缓慢下降，但以煤为主的能源结构不会发生根本改变，今后较长时期内，煤炭仍将是支撑我国经济发展的基础能源。

    大同煤田探明的煤炭资源储量侏罗纪煤为70亿吨、石炭二叠纪煤为242亿吨。目前主要开发的侏罗纪煤，以其“低硫、低灰、低挥发份和高发热量”的优良品质在国际能源市场上享有盛誉。

    多年来煤炭工业的发展为大同培养造就了一大批专业技术和管理人才。交通、区位优势也是国内其他矿区无可比拟的。这些都为我们把做强煤炭产业放在实现城市转型的突出位置提供了有力保证。

二、集约利用煤炭资源是做强煤炭产业的必然选择

    经过几十年的开采，特别是上世纪八十年代大批乡镇集体煤矿投产以来，煤矿不合理布局、无序开采、损失浪费资源，使资源储量以每年约2.5亿吨的速度快速衰减，目前，侏罗纪煤保有储量只有约28亿吨，多数煤矿资源保有储量可供开采的年限在10—15年以内。因此，转变资源利用方式，变粗放经营为集约利用是全市煤炭工业健康发展的必由之路。

1、节约挖潜，整合煤炭资源

    按照省、市政府的部署，去年以来我市先后在南郊、左云、新荣、矿区、城区和浑源等六个重点产煤县（区）开展了压减小煤矿、整合煤炭资源和推行煤矿采矿权有偿出让工作，共压减了186座生产规模9万吨以下、不具备安全生产条件的小煤矿，使全市煤矿总数由原来的485座减少到299座；通过有偿出让采矿权使208座乡镇集体煤矿明晰了产权归属，收取采矿权价款9.3亿元，盘活资源上亿吨。

    今后，我们将按照“资源整合、关小上大、能力置换、联合改造、淘汰落后、优化结构”的思路,使乡镇集体煤矿通过采矿权有偿出让、产权置换等形式实现资源整合,达到减少矿点、扩大规模、优化矿井布局、提高技术水平、提高安全保障程度的目的。依托同煤集团，把大型煤炭基地建设与培育地方骨干企业结合起来，促使资源向优势企业集中。要规范采矿权管理，打击违法转让、倒卖采矿权。通过整顿关闭煤矿和稳步推进资源整合，到2010年使保留的矿井规模达到30万吨以上，新建矿井规模不低于60万吨。全市总规模稳定在一亿吨左右。

2、提高资源回收利用水平，延长矿井服务年限

    主要措施是：推行采矿权有偿取得制度，提高煤矿企业节约利用资源的自觉性。新建矿山全部实行采矿权招拍挂公开出让，现有煤矿2006年内完成采矿权有偿出让；推行采煤方法改革，稳步推进以综采、壁式开采为重点的采煤方法改革。以乡镇集体煤矿为重点,加快推进,抓出成效。凡井田内有300米×300米实体块段煤田的矿井,必须通过采煤方法改革,实现壁式开采；强化执法，以煤矿资源储量动态检测和回采率考核为手段，把资源回采率与征收矿产资源补偿费相挂钩，提高低水平开采资源的成本。通过这些措施，使煤矿矿井采区回采率达到国家规定的标准。

3、发展煤炭深加工，延长煤炭产业链条

    鼓励煤炭企业围绕煤炭主业，发展煤炭深加工。鼓励企业与国内、国际科研单位、大专院校合作，努力寻求、开发适合我市煤炭资源深加工的项目。鼓励煤炭、电力企业通过合资、合作等方式兴办煤—电、热—电、煤—化工企业，充分发挥煤炭资源的效益，形成产业集群、产业优势，增加附加值。

4、保护矿山地质环境，创建和谐矿区

    大同煤田采空区面积累计已达917平方公里，地面塌陷、地裂缝和地下水疏干等地质灾害给矿区居民的生命财产安全带来了严重影响。目前，地面沉陷面积达500多平方公里，各种建筑损毁425万平方米，道路、管线破坏313公里，毁坏耕地4万多亩，直接经济损失13.7亿元，有近300个村庄、20多万人的饮水受到影响，矿区总悬浮颗粒物、二氧化硫排放等大气环境指标也严重超标。因此引起的集体上访、越级上访量急剧增加。矿山地质灾害和地质环境破坏已经成为制约煤矿产业可持续发展的一个主要因素。

    消除这一“瓶颈”，一是要优化煤矿布局。严格“三下”采煤的审批，结合压减小煤矿、整合煤炭资源工作，关闭那些危及重要交通道路、桥梁、管线和人口密居区的煤矿；二是要建立地质灾害恢复补偿机制。根据我市治理煤矿地质灾害的需要，2005年市政府颁布了《大同市矿山地质灾害防治保证金制度》，这一政府规章的出台，为筹集地质环境恢复和灾害治理资金提供了法律依据。但由于认识上的差距，企业缴存保证金的情况并不理想。下一步的主要工作是要加大执法力度，使保证金应缴尽缴。还要建立健全保证金使用制度，发挥其应有的作用；三是实施矿山地质环境影响评价制度；四是积极申报地质灾害治理项目，争取国家和省的项目支持。

5、加强地质勘查，为煤矿发展提供后备资源

    煤炭资源接近枯竭是我市包括同煤集团白洞、永定庄矿等一批重点煤矿在内的矿山普遍存在的问题。同煤集团15个大矿中因资源枯竭而被迫破产关闭的4座，正在实施破产的2座。据测算，到   2008年全市将有100多座煤矿因无煤可采而面临关闭，原煤产量将下降2/5。

    在大同煤田矿区范围内，不是没有资源，而是地质勘查程度低，不能作为现有矿山的接替资源。据统计，建国以来投入大同煤田石炭二叠系煤田勘查的经费仅为2500万元，在1185平方公里的石炭二叠系煤田含煤地区内，达到精查程度的仅占20%，可供建井的高级别储量明显不足。因此必须积极争取国家支持,加强对现有矿区深部和外围的地质勘查,抓紧煤炭后备资源勘查及前期准备工作。

三、调整矿业结构，做大非煤矿业

    除煤炭资源外，我市的金属、非金属和地热等非煤矿产资源也有着很好的开发利用前景。2005年全市有非煤矿山127座，开采非煤矿种20个，年产矿石量469万吨，工业总产值10.6亿元。非煤矿山年产矿石量和工业总产值分别仅占煤炭的6.8%和9.8%。非煤矿产资源还有较大的开发潜力空间。

    金属矿产。储量增长赶不上产量增长，产量增长赶不上需求增长，这是目前我国金属矿产面临的形势。在我市，锰、镁、金、银、铜、铁、铅、锌等矿种尚处于早期开发阶段，除满足我市需求外，可部分外销和出口。

    非金属矿产。随着现代工业的发展和高新技术对材料的特殊要求，一些科技含量高、有利深加工的非金属矿产品的市场前景会越来越好。在我市非金属矿产中，石墨、膨润土、珍珠岩、白云岩、石灰岩、沸石、辉绿岩、花岗岩、玄武岩、浮石等矿种都有一定的储量和优势，不仅可以满足我市的需求，还可以外销和出口。

加大非煤矿产资源开发力度的主要思路是：

1、鼓励公益性、商业性地质勘查

    利用国家、省、市地勘基金，对东部贵金属、多金属、辉绿岩等矿产进行调查评价，为进一步勘查提供基础。提高金、银、铜、铅、锌、锰、铁的勘查力度，扩大勘查范围，保证现有金属矿山对资源开采、扩大规模的需求。鼓励商业性勘查非金属矿产，特别是鼓励对炼镁白云岩矿产的商业勘查。对现有3处地热田进行进一步勘查，为综合开发提供地质资料。

2、科学规划、合理布局，有效开发利用非煤矿产资源

    通过招商引资等各种措施，以东部丰富的锰、铜、铅、锌、金、银、铁矿和炼镁白云岩为基础，形成我市黑色金属、有色金属和贵金属生产加工基地、金属镁产品深加工基地。非金属矿产，优先开发高岭岩、膨润土、石墨、可塑性粘土等矿种，发展石墨深加工系列、煅烧高岭土精细加工产品。南郊、左云、新荣中西部地区，以塑性粘土、水泥用石灰岩为基础，提高电瓷产品、水泥建材产品品质，做大做强。浑源的辉绿岩开采、加工要以提高成荒率、提高产品科技含量为首要目标，增加产品附加值。

3、培育矿业权市场，吸引投资向非煤矿业领域倾斜,完善非煤矿产资源矿业权有偿取得制度，实行招、拍、挂公开出让。要建立二级市场，规范矿业权转让行为。同时，要加大执法力度，对各种干扰矿产资源开发的违法行为予以坚决打击，为投资者创造一个和谐的环境。

4、保护矿山生态环境

    在主要道路、河流、水利设施、重要水源地和自然保护区、文物古迹、风景名胜区等范围内划定禁采区。实行地质环境影响评价制度，注重保护和恢复矿区地质环境，增强可持续发展能力。

四、转变土地利用方式，实现耕地保护目标，支持转型发展

    我市国土面积为1.4万平方公里，耕地保有量为572万亩，人均耕地高于全国水平。全市未利用地面积多达825万亩，土地利用率仅61%，低于全省平均水平。相对宽裕的土地资源是我们调整经济结构，实现城市转型的一个较为有利的条件。但近年来，随着我市经济社会的快速发展和城镇化水平的不断提高，非农建设占用耕地一年比一年多，人地矛盾日益突出。

    1、加大开发整理力度，努力保持耕地数量不减少、质量不降低.虽然我市人均耕地高于全国水平，但地形地貌复杂，丘陵、山区面积占土地总面积的76.5%，河谷平川区仅占23.5%；旱地是最主要的耕地类型，总面积达497.9万亩，占82.8%，而水浇地和菜地仅占17.2%，大部分耕地属于中低产田，只有少量的高产田。全市山多川少，丘陵山区地块破碎，土地整体质量差，利用效益低。

    1996—2004年底，由于生态退耕、农业结构调整和建设占用等原因，全市耕地减少114万亩。其中生态退耕占77.39%，建设占用为9.37万亩。

    伴随着经济社会发展，城镇化进程加快，人民生活水平提高，对肉蛋奶水果蔬菜需求的增加，以及保护生态环境、退耕还林还草的需要，占用耕地是不可避免的，预计到2010年我市耕地保有量为551万亩左右，2020年将保持在478万亩左右。因此，必须采取有效可行的政策措施来确保实现耕地保护目标。

    协调生态建设与耕地保护。退耕还林还草是一项以粮食换生态的工程，在退耕导致耕地持续减少的同时，粮食需求却在不断增加。所以，必须协调生态退耕规划与土地利用总体规划的关系，在制订和实施生态退耕规划时要注意遵循土地利用总体规划的方案；要加大退耕区域的资金、技术和科技投入，加大对基础设施修建与改造的配套投资，比如对农田水利设施的修建与改造，对一系列中低产田的改造和培育提高土壤肥力等，以提高耕地的综合生产能力。

    协调农业结构调整与耕地保护。加大对农业的投入，夯实农业的基础地位；结构调整要把种植业和畜牧业调整到合理的比例；发展养殖业以不占耕地为原则，决不能违法占用基本农田。

    控制建设占用耕地。根据土地利用总体规划，严格划定城镇建设用地控制圈，限制城市的盲目扩张；加强农村集体用地的管理，严格控制乡（镇）村建设占用耕地。乡（镇）村建设用地的规模和布局，必须符合乡（镇）土地利用规划；加强开发区用地管理，充分利用闲置土地。

    加大土地开发、整理、复垦力度。仅2002—2006年，市、县国土资源部门就申请国家和省级投资土地开发复垦整理项目26个，安排市级项目9个。通过土地开发、整理和复垦共增加耕地35275亩，高于同期建设占用耕地。为实现耕地占补平衡发挥了重要作用。

    2、建设用地要变外延扩张为内涵挖潜，在盘活存量上下工夫.到2004年末，全市建设用地总量为111万亩，自1997年实施土地利用总体规划以来新增建设用地14.6万亩，虽未突破规划控制的规模，但在建设用地中，中、低效利用、闲置的面积较大。据1996年统计，全市城市人均用地102.87平方米，城镇人均用地135.0平方米，农村居民点人均用地为204.5平方米，远远超出国家规定的标准；据2005年调查，我市存量建设用地为7533.8亩，占新增建设用地总量的5.2%，其中：闲置土地面积有273亩，空闲土地面积有7260亩。农村居民点因规模小、布局零散等原因也存在粗放用地的情况。充分利用存量土地、提高集约化水平是保护耕地、保证建设用地的重要措施。

    运用经济手段抑制用地扩张。根据国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》精神，从2007年1月1日起，新增建设用地土地有偿使用费标准将提高一倍，城镇土地使用税和耕地占用税标准也将适当提高。同时，国家将根据土地等级、区域土地利用政策等，统一制订并公布各地工业用地出让最低价标准，规定最低价标准不得低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和。实行工业用地招、拍、挂方式出让。

    进一步加大对闲置土地和其它存量土地的利用和管理力度，建立和完善土地收购储备制度。把分散的土地集中起来，实现政府对土地一级市场的绝对垄断，进一步规范土地交易行为，保证土地市场在公开、公平的原则下发展，为存量土地合法交易牵线搭桥。鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。

    完善建设用地跟踪检查制度，监督用地单位按批准的用途、条件及投资强度使用土地。在用途管制上，商业、办公、住宅、工业等用地要按用途建设，严禁将工业用地改为商业、住宅用地；在容积率管制上，建设单位不得随意改变出让时确定的容积率，经批准改变的，要相应增加土地出让金；对特殊用房管制，凡确定为经济适用房、廉租房等享受政策优惠条件的建设用地，要把好“准购关”，严格控制建设标准，严禁以经济适用房、廉租房为名建设商品房，从中牟取暴利；对土地出让合同生效或建设用地批准书颁发之日起满一年未动工开发建设的，向土地使用者征收土地闲置费，取得土地使用权后闲置两年以上的，依法收回，统一纳入政府土地储备库，重新进行市场化配置。凡不按出让合同约定进行建设的，以违法用地进行查处。

    “城中村”问题。借鉴外地的成功经验，通过集体土地国有化转制，将城乡二元制转变为一元体制。通过转制，将土地合法引入市场流通、显化土地价值，使村集体通过盘活土地资产获得改造所需资金，使政府能够统一、有效利用土地，使社会繁荣稳定，真正实现农民、政府、社会的“三赢”。